一、招標投標與項目管理
今年是《招標投標法》實施六周年，總結(jié)實施六年多來的經(jīng)驗及存在的問題，研究探討進一步整頓和規(guī)范招投標市場秩序，創(chuàng)造公平競爭和有利于招投標行業(yè)健康發(fā)展的市場環(huán)境，建立健全適合我國國情的招投標制度，十分必要。
回顧改革開放以來我國招投標事業(yè)發(fā)展的歷程，通過我國第一次使用世界銀行貸款進行建設(shè)的魯布革水電站工程的順利實施，我國學習和引進了國際上先進的建設(shè)制度和管理經(jīng)驗，創(chuàng)下了聞名中外的“魯布革沖擊”，實行了項目法人負責制、招標投標制、工程建設(shè)監(jiān)理制及合同管理制，引發(fā)了建設(shè)管理體制的一系列改革。將市場競爭機制引入了我國原來的計劃經(jīng)濟的建設(shè)和建筑行業(yè)，很快取得了積極有效的結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，我國先后于1999年8月和2002年6月制定和通過了《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》，并分別于2000年和2003年公布施行。“兩法”的施行，規(guī)范了我國的招標投標活動，保護了國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權(quán)益，提高了經(jīng)濟效益，保證了項目質(zhì)量，促進了我國建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。
眾多事實說明，在國內(nèi)的眾多建設(shè)項目中，凡是認真學習和引進了國際上先進的建設(shè)體制和管理經(jīng)驗，以及認真執(zhí)行了《招標投標法》進行項目招標采購的，項目建設(shè)都比較成功，取得了好的效果。如長江三峽工程建設(shè)項目、在我國的世界銀行或亞洲開發(fā)銀行的貸款項目，可以稱得上是執(zhí)行得最為成功的一批項目了。為什么這些項目會取得成功？根據(jù)筆者多年來參與世界銀行貸款項目建設(shè)及對項目管理的研究，認為這些項目管理和采購管理的理念、規(guī)則和方法，完全符合現(xiàn)代項目管理的理論和實踐。最值得提出來的是：
第一，實行了真正的全過程的管理。從項目的決策立項開始，就納入了項目管理的軌道，而不是像我國有些項目，雖然也在進行項目管理，但往往不是從決策立項開始，而僅僅從施工開始。這樣做原因就在于把一個項目壽命期的全過程的項目管理，理解成了施工項目管理。
第二，實行了真正的專業(yè)化的管理。在項目過程的每一階段，都由專業(yè)的技術(shù)委員會或咨詢工程師代理業(yè)主進行審批、把關(guān)和管理。在施工階段更設(shè)立“工程師”單位，作為“工程項目管理機構(gòu)”，根據(jù)業(yè)主的委托，和國際先進的合同條件（如，FIDIC合同條件）科學地、全面地進行項目的合同管理，全權(quán)處理合同執(zhí)行中的各種問題，“工程師”的獨立、公正是不可侵犯的。而不是像國內(nèi)有些項目，非專業(yè)的業(yè)主緊緊把住“權(quán)”不放，把“工程師”當作了質(zhì)量監(jiān)督員，談不上獨立、公正。
第三，實行了真正的有效的管理和監(jiān)督。通過對項目的前審、后審、跟蹤監(jiān)督和各種透明化的措施等，把項目的每一階段牢牢控制在投資方、銀行或?qū)ｉT的監(jiān)督管理部門的監(jiān)督之下。這種監(jiān)督主要是對業(yè)主行為的監(jiān)督，凡不符合銀行采購政策和規(guī)定的行為，嚴重的會以“錯誤采購”而終止貸款的支付。而不是像國內(nèi)有些項目，對業(yè)主行為的監(jiān)督是很不力的。
第四，實行了正確的招標、評標和授標過程和合理的資格預審和評標方法。
第五，實行了真正的知識管理。重視項目完成后的總結(jié)評價，吸取經(jīng)驗教訓，使項目不斷得到改進。而不是像國內(nèi)有些項目，不重視項目完成后的總結(jié)評價，即使有也是重總結(jié)成績輕吸取教訓，報喜不報憂，結(jié)果使我國的建設(shè)項目管理在一個低水平上不斷地重復著以往的錯誤而緩步前進。
總之，正確的招標投標工作是與正確的項目管理的理念和方法分不開的。下面將結(jié)合幾個具體問題，從項目管理的角度，對比世界銀行和亞洲開發(fā)銀行對貸款項目的采購和招標投標管理，談一談對我國當前工程建設(shè)招標投標工作的認識。
一、招標投標工作與項目管理的關(guān)系
現(xiàn)代項目管理除一般管理所通有的內(nèi)容，如人力資源管理、溝通管理、信息管理等外，根據(jù)項目的特點和屬性，還應(yīng)包括以下八個重要的內(nèi)容：
1.項目的可持續(xù)性管理。它規(guī)范項目是否符合可持續(xù)發(fā)展的原則，這是當今時代決定一個項目可否接受的重要條件。包括生態(tài)與環(huán)境的保護、應(yīng)用再生資源和不用或少用稀缺資源以及關(guān)注人們的安全、衛(wèi)生、健康等。它關(guān)系到項目是否是以人為本和和諧社會的問題。
2.項目的范圍管理。它取決于項目的功能性目標，即取決于項目的預期目的和目標。它又包含“產(chǎn)品范圍”和“項目范圍”兩個內(nèi)容：
“產(chǎn)品范圍”是指項目所建成的工程、生產(chǎn)的產(chǎn)品、或提供的服務(wù)的特征或功能，亦即項目的功能性目標，它要求在招標文件中的技術(shù)條款或產(chǎn)品技術(shù)規(guī)格中規(guī)定，也就確定了項目的標準。
“項目范圍”是指實現(xiàn)上述產(chǎn)品范圍所必須完成的工作，因為相同的產(chǎn)品范圍在不同的自然環(huán)境和政治、經(jīng)濟和人文環(huán)境條件下，其完成的工作量是會有很大差別的。因此，在項目決策時不能只注意項目的“產(chǎn)品范圍”，也必須重視“項目范圍”，因為它是項目概算或計算標的的基礎(chǔ)。對承包商來說，則更應(yīng)注意這個項目范圍，因為它是報價的基礎(chǔ)。
可以看到,這兩個范圍合起來反映了項目的工作量的大小，也就是說它決定了項目的規(guī)模。因此，在項目管理中，必須認真確定項目的范圍，這就是項目范圍的定義和核實。招標文件就是在項目范圍的基礎(chǔ)上編制的。我們在項目執(zhí)行中常常出現(xiàn)的超標準、超規(guī)模和超概算的“三超”現(xiàn)象，其根源就是沒有認真做好或忽視了項目的范圍管理。有人簡單的把項目管理理解為就是三控制，即質(zhì)量控制、進度控制和成本控制，實在是要不得的。3.項目的質(zhì)量管理。它又包含項目質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量兩個內(nèi)容：
“項目質(zhì)量”是指項目的可持續(xù)性和項目在技術(shù)、經(jīng)濟上的可行性，以及設(shè)計的質(zhì)量，是項目的生命。
“產(chǎn)品質(zhì)量”是指項目工程或產(chǎn)品是否能滿足技術(shù)規(guī)范的要求。
我們往往容易重視“產(chǎn)品質(zhì)量”，而忽視“項目質(zhì)量”�！绊椖抠|(zhì)量”不好甚至錯誤，“產(chǎn)品質(zhì)量”再好，也是“非常優(yōu)秀地”做了一件“錯事”。三門峽水利工程就是一個很好的教訓。
4.項目的進度管理。毋庸多說，這是建設(shè)單位和業(yè)主們都十分關(guān)注的問題。
要說的是在招標文件中一定按照科學規(guī)律確定一個合理的工期，不要動不動就搞“獻禮工程”。我一貫認為，“倒計時”的進度安排不是科學的進度管理，它往往是拿安全、質(zhì)量和成本作犧牲品。
5.項目的資金管理。它包括項目融資、成本管理和現(xiàn)金流的管理。這也是建設(shè)單位、業(yè)主們以及承包商們都十分關(guān)注的問題，也是招投標中核心的問題之一。
以上所談的五個項目管理的內(nèi)容，如果把可持續(xù)性管理歸并到“項目質(zhì)量”中的話，那么，范圍管理、質(zhì)量管理、進度管理和成本管理就是一個項目管理的最重要的內(nèi)容。但是項目的范圍、質(zhì)量、進度和成本是互相聯(lián)系又互相制約的。
它們構(gòu)成了一個系統(tǒng)。前面講到，項目的范圍是一個項目規(guī)模的概念，或者說它反映了一個“量”的概念。如果把質(zhì)量、進度和成本當作三角形的三個邊，那么，這三個邊所圍成的面積就是項目的范圍。這就是項目的范圍、質(zhì)量、進度和成本之間相互關(guān)系的三角形概念模型。我們在初中幾何里就學到，三角形的三個邊長和它的面積這四個變量，只要已知其中的三個變量，第四個變量就確定了。也就是說項目的范圍、質(zhì)量、進度和成本這四個因素是互為因果的，是不獨立的。
拿一個工程建設(shè)項目為例。一般先根據(jù)項目的功能性目標確定項目的范圍，再規(guī)定項目的質(zhì)量要求，確定合理的完工工期。這樣就可以確定施工方案，編制施工組織設(shè)計，確定勞力和施工機械的數(shù)量，進而計算出工程的概、預算來。如果預算超過了計劃的投資額，則可調(diào)整其他三個因素，或者改變工期，或者降低一點質(zhì)量標準，或者修改原來的項目功能性目標，減少工程的規(guī)模。調(diào)整的原則應(yīng)當以系統(tǒng)工程整體優(yōu)化的原則，保證整體最優(yōu)，而不是使規(guī)模最大，或質(zhì)量最好、工期最短、成本最低。如果不可能按系統(tǒng)工程整體優(yōu)化的原則確定一個調(diào)整方案，則應(yīng)在保證滿足項目基本功能的基礎(chǔ)上，對項目質(zhì)量、工期和成本這三個因素排序，確定目標傾斜（即優(yōu)先考慮）的次序。最后根據(jù)這個調(diào)整后的方案編制招標的文件。根據(jù)這個招標文件最后選定的合理、最低價格的投標，應(yīng)當是合理的投標。如果在簽訂合同時，又要增加額外的項目或壓低標價，這是招標投標法所不允許的。如果硬要以此作為中標簽合同的條件，業(yè)主則會冒工程質(zhì)量降低和拖延工期的風險，往往得不償失，最終損失的還是建設(shè)單位和國家。這已經(jīng)為無數(shù)的事實所證實。
上面的例子說明，項目的范圍、質(zhì)量、進度和成本之間相互關(guān)系的三角形概念模型是一個很重要的理念，是符合客觀規(guī)律的。按照這一理念進行招標的項目，就不會發(fā)生超標準、超規(guī)模和超概算的問題，除非由于其他人為因素干擾。所以，我一直強調(diào)，招標的建設(shè)項目所發(fā)生的“超標準、超規(guī)模和超概算”的問題，不是由于招標采購的體制問題，而是有否認真按正確理念進行項目管理的問題。
6．采購與合同管理。它包括采購計劃的編制、編制招標文件、招標與投標、評標與授標、合同管理和合同收尾。
采購計劃的編制。因為采購計劃不僅僅是為采購各種貨物、工程和服務(wù)合同選擇采購方法和確定采購時間，它們還是項目計劃的重要組成部份，是年度項目工作和采購工作的基礎(chǔ)，也是項目監(jiān)督的基礎(chǔ)。最重要的它是項目有效管理的工具。因此，世界銀行十分重視采購計劃的制定，將它包含在項目評估文件中，并作為對貸款項目審查的重要內(nèi)容。
在編制采購計劃中的采購策略、計劃內(nèi)容與工作流程是：
�。�1）采購需求分析，主要確定需要采購的內(nèi)容和時間表
�。�2）確定建設(shè)項目管理模式，如，是否采用代建制？EPC/T交鑰匙工程？還是工程總承包？等等。管理模式確定以后，以下的一些步驟有些就可省略了。
�。�3）確定項目要求，對項目的范圍、質(zhì)量、工期和成本按前面所講的方法進行優(yōu)化調(diào)整。或?qū)Σ幌嗳莸囊筮M行排序，確定目標傾斜（即優(yōu)先考慮）的次序。即確定目標模式
（4）確定要否招標代理機構(gòu)？
�。�5）對項目進行目標分解(WBS)
（6）為每一項要實施的工程確定“合同包”及其大小和范圍
�。�7）預估潛在的投標人
�。�8）審查了解各種采購方式，確定最適合的采購方式。根據(jù)6）和7）的分析，確定是采用公開招標還是邀請招標，可以避免招標時的盲目性
（9）為每一個合同包確定合同形式，包括
●誰來做設(shè)計（指工程設(shè)計，不是施工圖設(shè)計）？是業(yè)主負責還是承包商做？
●合同計價的方法：是總價合同？還是單價合同？或者成本加酬金合同？或不同部分采用不同的計價方法。
●要否中介機構(gòu)？即要不要（監(jiān)理）工程師？
●所采用合同的風險分析
�。�10）選擇合同條件：可參考采用FIDIC的合同條件，如，施工合同條件（CONS），生產(chǎn)設(shè)備和設(shè)計施工合同條件（P&DB），設(shè)計采購和施工交鑰匙合同條件（EPCT）等
�。�11）編制采購管理計劃，包括：
●如何管理各個采購過程
●合同類型與標準合同文本的采用
●評標標準與標底估算
●管理的組織機構(gòu)
●合同管理
●與其他項目過程的協(xié)調(diào)
�。�12）編制工作說明書，即合同文件的技術(shù)規(guī)格、圖紙、數(shù)量，以及合同條件等，作為編制招標文件的依據(jù)。
�。�13）編制招標文件，通過以上一些步驟的工作，就可編制一份像樣的招標文件了。
可以看到，通過采購計劃的制定和其考慮的因素，可以有效地提高采購的效率，避免采購的盲目性。采購計劃的編制又是一個不斷對項目決策進行探討的反復過程。在項目實施的過程中都必須進行審查、調(diào)整和更新。因而，采購計劃的編制又是一個動態(tài)的過程。
關(guān)于評標和合同管理將有專門敘述。
7．項目風險管理。這是由項目是“做新事”的特征所決定的，所謂“新”意味著項目處理的問題一定和下列的一些或一個新情況有關(guān)：新課題、新條件(環(huán)境)、新程序、新關(guān)系、新客戶或新政策等等。因為新，就必然帶有若干不確定的因素，也就是說存在有風險。因此，項目的風險管理是必不可少的，而且也是全過程的，伴隨著項目的整個壽命期。一般在項目的每一階段，做完了每一個決策之后都要做一次風險分析，考慮應(yīng)對的措施，將項目建筑在可靠的基礎(chǔ)上。
在招投標過程中，應(yīng)在采購計劃中對合同包的劃分、采購方式、合同類型、招標文件、資格預審條件、中標的投標商實力和誠信度等方面考慮風險的問題；對于投標商則應(yīng)對業(yè)主的資金來源、招標文件、（監(jiān)理）工程師的公正性、合同條件和工程自然條件以及政治經(jīng)濟條件等的風險進行考量。
風險管理的方法包括風險識別、風險評估、制定風險應(yīng)對措施、制定風險管理計劃和進行風險控制等過程，這里不再贅述。
8．項目的知識管理。這是由項目的另一個特征“一次性”所決定的。由于項目的一次性，使得建設(shè)單位或使用單位，在項目完成或交付使用后，不會再去認真地總結(jié)在項目決策、立項、可行性研究、設(shè)計、招投標以及合同管理中的經(jīng)驗，特別是教訓。因為這個項目完成后，他們的任務(wù)也就完成了。下一個項目會是另一批人來進行，和他們沒關(guān)系了。真所謂“項目來了搭班子，項目完了散班子”，誰會認真負責的去研究經(jīng)驗和教訓的，誰會去找一找教訓產(chǎn)生的原因呢？這些教訓和其產(chǎn)生原因又是怎樣可以傳遞給下一個項目班子呢？結(jié)果是一批新的項目班子會重犯以往的教訓。使項目管理在一個低水平上運作著。因此，為了提高和發(fā)展項目的管理水平，必須將知識管理作為項目管理的重要內(nèi)容。
知識管理包括積累、共享和創(chuàng)新三個階段或過程�！胺e累是知識管理的基礎(chǔ)；共享是知識管理的價值體現(xiàn)；創(chuàng)新是知識管理的最終追求”。已有許多專著在論述這個課題，這里不再贅述。但是要實行知識管理，必須構(gòu)建一個積累、共享和創(chuàng)新的平臺，只有專業(yè)化的機構(gòu)才有這個條件。因此，我一直強調(diào)“項目的一次性，呼喚專業(yè)化的項目管理”�，F(xiàn)在我們推行“代建制”的真正根由其實就在這里。世界銀行對其貸款項目的管理，十分重視知識管理的理念。將項目從選擇立項至完成投產(chǎn)的整個過程分為項目鑒別（立項）、項目準備、項目預評估/評估、項目談判、項目實施和項目后評價六個階段，叫做項目周期。
世界銀行十分重視項目完成后的總結(jié)評價，吸取經(jīng)驗教訓，使項目周期不斷得到改進。非常強調(diào)“項目周期”這一概念，強調(diào)在項目完成后的總結(jié)工作，強調(diào)“每一階段的結(jié)束都是下一階段的開始，而最后一個階段則會產(chǎn)生某些新的項目方法和思想，引導出新的項目周期”。這其實就是知識管理積累、共享和創(chuàng)新的內(nèi)涵。
在項目預評估/評估階段詳細、準確地考察項目的經(jīng)濟技術(shù)可行性，對項目的技術(shù)、管理、經(jīng)濟和財務(wù)等方面進行評價，考察項目成功實現(xiàn)的可能性，以及如何才能保證項目的順利實施，為世界銀行最終決定發(fā)放貸款提供堅實依據(jù)，同時，也為以后對項目的監(jiān)督和總結(jié)評價提供比較的基礎(chǔ)。最后，世界銀行要編寫一份“評估報告”。在這一階段還要討論采購計劃的安排，確定采購方式、組織管理等問題；進行投標人的資格預審、編制和發(fā)售招標文件、和接受投標書。
項目完成后，世行與借款人一起，將項目執(zhí)行結(jié)果與“評估報告”進行比較，進行評價，編寫出項目完成報告，它既是對借款人工作的評價，也是對世界銀行工作的評價。相對于第三階段的“評估報告”，習慣上稱這個完成報告為“后評價報告”。后評價報告總結(jié)的項目執(zhí)行的經(jīng)驗教訓，將直接帶入下一個項目，為下一個項目所借鑒，從而能不斷地提高項目的管理水平。因此，實現(xiàn)了一個項目的周期循環(huán)。這個項目周期實際上是把知識管理直接納入了項目的管理過程，使它制度化了，從而保證了知識管理的施行。
世界銀行不僅對每個項目單獨進行總結(jié)，而且還按部門、分地區(qū)把類似項目的情況集中起來進行總結(jié)，從而可以更好的發(fā)現(xiàn)有益經(jīng)驗并能有效地加以推廣。加之它的業(yè)務(wù)范圍非常廣泛，貸款項目非常多，積累的經(jīng)驗就非常豐富，可以不斷改進管理工作，促進項目管理的理論和實踐不斷發(fā)展。
二、招標投標工作的監(jiān)督與審查，加一個“銀行審查監(jiān)督制”
對項目的監(jiān)督與審查，是項目成功的保證。其目的是：及時預測和發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行中的問題，幫助項目單位預防和解決，并盡可能幫助項目使用單位全面改善經(jīng)營管理；提供信息反饋，為改進今后的項目準備、評估和實施服務(wù)。在我國，當一個項目啟動后，如何對其全過程施行監(jiān)督與審查，并納入管理過程使其制度化，是一個值得研究的課題。
我們不妨借鑒一下世界銀行對其貸款項目的監(jiān)督與審查。我們知道，世界銀行每年要向世界上的發(fā)展中國家發(fā)放大量的貸款，自從1982年世界銀行向中國大學發(fā)展項目提供第一筆貸款至2006年6月30日，對中國的總貸款額已達405.34億美元，用于274個項目的投資。但世界銀行并沒有發(fā)生大量的壞賬，為什么呢？這就在于世界銀行十分重視項目周期每一階段的連續(xù)跟蹤監(jiān)督，預防產(chǎn)生和及時解決各種問題，亦即實行了項目全生命期的全過程的監(jiān)督管理。
世界銀行形成了一整套系統(tǒng)、明確、可行的關(guān)于監(jiān)督程序、范圍和方法的規(guī)定或指南，并擁有一批有比較豐富實踐經(jīng)驗和知識的管理、技術(shù)、法律和財務(wù)專家。他們在項目周期每一階段參與和監(jiān)督項目的各種活動，預測、發(fā)現(xiàn)并幫助解決存在的問題。根據(jù)項目一次性的特點，特別注意事前和事中監(jiān)督。并注意項目監(jiān)督的階段性和連續(xù)性，寓服務(wù)于監(jiān)督之中。
1．世行對借款人的要求
為保證行使有效的監(jiān)督，世行要求借款人同意接受其監(jiān)督并提供必要的方便。這些要求都寫入“貸款協(xié)議”特別是“項目協(xié)定”中，形成合法依據(jù)。比較重要的有以下幾個方面：
（1）借款人應(yīng)該對項目的進度、成本和質(zhì)量保持良好的紀錄；
�。�2）借款人應(yīng)該向世界銀行提供所要求的資料，包括項目進展情況、借款人的經(jīng)營情況和財務(wù)狀況，以及將來一定時期（比如5年）的預計經(jīng)營和財務(wù)狀況；
�。�3）借款人應(yīng)允許世界銀行官員定期或不定期赴現(xiàn)場檢查項目進展情況，并為此提供方便。
2．監(jiān)督的方法
世界銀行監(jiān)督的方法是多種多樣的，可以概括為以下六種：
�。�1）對招標（合同）文件的審查
�。�2）審閱借款人（項目單位）所提供的各種報告、資料
�。�3）定期或不定期派遣項目官員或小組赴現(xiàn)場檢查
�。�4）對特別咨詢團的咨詢工作進行監(jiān)督
�。�5）對提款申請的審查
�。�6）通過與借款國的聯(lián)合檢查行動進行監(jiān)督
3．對采購決定的審查
由于世行貸款的大部資金都是花費在項目采購上，因而要對借款人的采購程序、文件、評標、授標建議以及合同進行審查，以確保采購過程是按照雙方同意的程序進行的。這些審查主要包括以下三個方面：
�。�1）采購計劃安排
世行對借款人在采購計劃中提議的采購安排進行審查，以確保其符合貸款協(xié)定和世行采購指南的規(guī)定。對采購計劃的任何修改都必須提交給銀行，以獲得世行的事前批準。
�。�2）事前審查
需進行事前審查的有：資格預審文件與評審方法、招標通告程序、合格投標人名單；招標文件；評標報告；延長投標有效期的要求；合同的修改；以及任何超過15％的加價均需進行事前審查，征得世行的批準。
�。�3）事后審查
對于無需事前審查的招標文件，應(yīng)在項目實施期間和貸款賬戶關(guān)閉后的2年之內(nèi)保存有關(guān)文件，備項目監(jiān)督時的隨意抽審。
世界銀行在采購監(jiān)督系統(tǒng)中，目標不是發(fā)現(xiàn)錯誤，而是為了更好地了解是什么導致了項目計劃的延誤和變化；如何在采購操作中保持效率，以及對于其他相似的過程改進預測和計劃。這又一次體現(xiàn)了世界銀行對其貸款項目管理的理念。
4．反腐敗欺詐和投標人的投訴
世界銀行十分注意項目的廉潔管理，制定了一系列的透明化措施。在采購指南中，對腐敗欺詐行為進行了明確的定義和規(guī)定了處置的措施，也規(guī)定了處理投標人投訴的措施，保證項目符合世行采購的原則和政策。
如果投標人對采購有意見，可向招標人提出，也可向世行的項目經(jīng)理、采購人員、地區(qū)采購顧問直至本國駐世行執(zhí)董反映。世行收到反映后一般會轉(zhuǎn)給招標人處理，并在審查時注意申述的問題是否已經(jīng)解決。同時告知反映情況的投訴人，說明已收到投訴。
世行總部設(shè)有反腐敗委員會和反腐敗的熱線電話。世行保留審查業(yè)主和供應(yīng)商的賬戶的權(quán)力。世行對不符合采購指南的貸款的處理方法是宣布錯誤采購，停止或追回貸款，對有腐敗和欺詐行為的供應(yīng)商的處理方法是宣布其在世行貸款采購活動中永遠或一段時間內(nèi)不能中標。
可以看到，世界銀行這一套審查監(jiān)督制度是十分有效的，它保證了銀行貸款的可回收性，也保證了項目實施的有效性。它比只用行政監(jiān)督的手段有效得多，當然對借款人的限制也多，對銀行和財務(wù)部門監(jiān)督審查能力和水平的要求也高。這也往往成為不能借鑒世界銀行這套審查監(jiān)督制度的一個理由，認為它不合國情而不愿采用。我們不僅要問，為什么在我國的世界銀行和亞行的貸款項目上就可以采用呢？所以，我建議，在目前已推行的項目法人負責制、招標投標制、工程建設(shè)監(jiān)理制及合同管理制之外，再加一個銀行審查監(jiān)督制。
三、兩種類型的采購
項目的采購，按采購內(nèi)容通常分為土建工程的采購、貨物的采購和咨詢服務(wù)的選聘3個類別。前兩類的采購，即貨物和工程的采購，是實物的采購；而咨詢服務(wù)的選聘，是智力勞動的采購。兩者的性質(zhì)、采購的對象、和對項目所起的作用都不一樣，因此，它們的采購方式也應(yīng)有不同。
1．咨詢服務(wù)選聘與貨物和工程采購的顯著區(qū)別
價格與價值是任何采購活動中的基本原則，尤其是在采購咨詢服務(wù)時。盡管咨詢服務(wù)收費僅占總投資很少的一部分，但是咨詢服務(wù)多是在項目的決策階段和設(shè)計階段，服務(wù)質(zhì)量將對項目的全壽命期成本產(chǎn)生重大影響。因此，咨詢服務(wù)的成本不是評價標書的唯一決定因素，大多數(shù)情況下，成本的權(quán)重要比技術(shù)標質(zhì)量的權(quán)重低許多。這是咨詢服務(wù)選聘與貨物和工程采購的顯著區(qū)別之一。
無論是貨物采購還是工程采購，其質(zhì)量標準可以在事先明確規(guī)定，貨物的數(shù)量或工程量也能精確量化。只要投標人信譽良好，就可以按照最低報價的原則來決定中標者。而且，一旦中選者確定，不得進行實質(zhì)性的合同談判。
咨詢服務(wù)則不同，因為大量咨詢服務(wù)項目在其最終完成前，不易確定其具體涉及的范圍，其技術(shù)路線、項目成果和需要咨詢機構(gòu)所投入的工作量事前也很難精確量化。加之，咨詢顧問公司通常規(guī)模較小，精確分析預估工作量會增大其負擔。如果投標人為了中標而銳意降低標價，造成工作量嚴重低估，中標人則會在今后的服務(wù)中為節(jié)省開支，而削減服務(wù)內(nèi)容，降低服務(wù)質(zhì)量，從而影響項目質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量，并會造成安全隱患。因此，在咨詢服務(wù)選聘中談判是正常的。這是咨詢服務(wù)選聘與貨物和工程采購的另一個顯著區(qū)別。
另外，由于咨詢服務(wù)的合同價額都比較小，采用國際競爭性招標的方式會增加招投標的成本，無論對招標人還是對咨詢顧問都不利。所以，咨詢服務(wù)選聘多采用短名單競爭的方式。這是咨詢服務(wù)選聘與貨物和工程采購的又一個顯著區(qū)別。
因而，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的咨詢服務(wù)選聘采用了以質(zhì)量為主要標準的短名單競爭的選聘方式，它有別于工程和貨物以價格為主要標準的公開競爭的采購方式。世界銀行對咨詢服務(wù)的選聘方法在《世界銀行借款人選擇和聘請咨詢專家指南》中作了詳細規(guī)定，認為以質(zhì)量和費用為基礎(chǔ)的選擇方式（QCBS）最能體現(xiàn)世行的采購原則，應(yīng)當優(yōu)先采用。
QCBS選聘方法的要點是：在列入短名單的咨詢公司中競爭，根據(jù)建議書的質(zhì)量和服務(wù)的價格來選擇公司，而質(zhì)量和費用的權(quán)重則根據(jù)任務(wù)性質(zhì)決定，一般質(zhì)量的權(quán)重為80%，費用的權(quán)重為20%。
總之，世界銀行貸款項目中這兩類采購的主要不同如下，這點是與國內(nèi)有很大不同的。
貨物和工程采購
●實物采購
●公開競爭
●價格是主要標準
●很少談判
咨詢服務(wù)選聘
●智力采購
●短名單競爭
●質(zhì)量起主要作用
●談判是正常的
與我國的《招標投標法》及《政府采購法》相比，由于咨詢服務(wù)選聘與貨物和工程采購的顯著區(qū)別，使得兩法中的規(guī)定對相當多的咨詢服務(wù)項目是不適用的。因此，制定一個有別于兩法所規(guī)定的咨詢服務(wù)選聘辦法，是完善我國項目采購管理和招標投標活動的重要舉措。
2．關(guān)于交鑰匙工程、工程總承包項目的招標與投標
對交鑰匙合同、工程總承包合同或大型復雜的設(shè)施或特殊性質(zhì)的工程，或具有不同的技術(shù)解決方案的項目（如工廠設(shè)備、主要橋梁、復雜的信息技術(shù)系統(tǒng)），其中包含有工程設(shè)計，事先準備好完整的技術(shù)規(guī)格是不符合需要或不現(xiàn)實的；或者項目單位對市場的現(xiàn)狀不夠了解，編制技術(shù)規(guī)范存在困難，或雖然了解市場狀況但存在多種相近的可接受的技術(shù)方案，可能會收到技術(shù)上不均等的投標，而合同的計價方式往往又是總價合同。其中的設(shè)計屬于咨詢服務(wù)選聘的范疇，而施工部分屬于工程和貨物采購的范疇。如上所述，這兩部分應(yīng)采用不同的招標采購方式。如果按總價最低的原則評標，由于設(shè)計費用在整個標價中所占比重較小，設(shè)計優(yōu)良的投標反而較難中標。在這種情況下，可借鑒世界銀行推薦的兩步法招標程序。
這種招標程序是，
第一步，首先邀請投標人提交根據(jù)概念設(shè)計或性能規(guī)格編制的不帶報價的技術(shù)建議書。評審每一個技術(shù)標，與投標人商討在其技術(shù)標中的缺陷、額外的條款和不能滿足要求的技術(shù)特性，允許投標人調(diào)整技術(shù)方案。對于不能調(diào)整技術(shù)方案以滿足可接受的技術(shù)標準的投標予以拒絕。
第二步，在對技術(shù)和商務(wù)進行澄清與調(diào)整的基礎(chǔ)上，對招標文件做出修改并邀請投標人提交最終的技術(shù)建議書和帶報價的投標書。評審技術(shù)建議書和價格建議書；合同授予提供實質(zhì)性響應(yīng)的最低評標價的投標人。
四、資格審查與評標
80年代我國引入世界銀行的招標程序后，實行了招標投標制，施行了《招標投標法》，確實使建筑市場日益規(guī)范，減少了人為因素，起到了積極的效果。對比《招標投標法》的規(guī)定和目前國際上的慣例，我國的招標投標工作，仍然存在很多進一步發(fā)展的潛力。主要表現(xiàn)在資格預審和評標上。
眾所周知，世行的貨物與工程招標，執(zhí)行最低評標價中標。世界銀行《采購指南》規(guī)定“將合同授予滿足適當能力和資源標準的投標人，而且其投標已被確定為（i）實質(zhì)性響應(yīng)了招標文件的要求，并且（ii）提供了最低評標價”。在評標階段，除了進行標書格式上的審查外，主要評價標書是否“實質(zhì)性響應(yīng)了招標文件的要求”，即進行響應(yīng)性審查，以及確定其是否提供了最低評標價。而投標人是否是“滿足適當能力和資源標準的投標人”，則主要靠投標前后的資格審查來確定。因此，世界銀行貸款項目的采購十分重視投標人的資格審查。資格審查又分資格預審和資格后審兩種情況。
資格預審是與評標分開而獨立進行的，這樣可使評標工作得以集中精力于評比標價和標書的實質(zhì)性響應(yīng)方面。還在一定程度上減少了實力不足的投標人進行惡性低價奪標情況出現(xiàn)的可能性，降低了惡性競爭，從而能更好地吸引和激勵優(yōu)秀的投標商參加投標，即可報出既實際又有競爭力的報價。同時，由于排除了不合格的投標人，從而減少了評標工作量，這無論對業(yè)主還是投標商都是十分有利的。
資格預審采用“通過/不通過”的評定方法。即預先設(shè)定一個精確的、必需滿足的最低標準，達到這個起碼標準，資格預審就通過，達不到就是不合格。世行不贊成采用“打分法”評定，認為它存在若干弊病。通過資格預審公司的數(shù)目沒有要求，所有達到標準的投標人均應(yīng)準許參加投標。而且，世行認為，缺乏競爭性不應(yīng)僅僅以投標人的數(shù)量來確定。如果廣告刊登滿意，報價合理，即使只有一份投標書，招標過程也為有效。
世界銀行貸款項目貨物與工程采購評標的特點是：
1．采用最低評標價中標的評標方法，不采用打分法評標世界銀行采用將非價格因素折算為報價的最低評標價中標的評標方法，不采用打分法評標。也不設(shè)標底，不接受報價低于某一標準（或低于成本）投標就無效的做法。
2．評標的基本步驟主要是三步：投標書的符合性審查、投標書的響應(yīng)性審查、和計算評標價，對投標作最后的評審和比較。因此，評標會花費較長時間來進行投標書的響應(yīng)性審查、和計算評標價，必要時可以延長投標有效期。
3．合同授予的條件
●通過了資格預審或資格后審
●在公開開標時被宣讀的標書
●實質(zhì)性響應(yīng)了招標文件的要求
●提供了最低評標價
●獲得了世行的不反對意見
●對工程合同，提交了履約保證金
可以看到，我國現(xiàn)行的一些評標方法，與世行的做法是有很大不同的。
1．資格預審的結(jié)果有數(shù)量上的限制一般上限為5至7家，如果資格合格者超過了7家，在選取上就大有“文章”可做了，增加了許多“人為”的因素，缺少客觀性。有的實行“抓鬮”決定，貌似客觀，實則增加了中標的偶然性。這種方法，很可能淘汰掉了許多具有競爭力的好標。況且這種做法，賦予了資格預審很大的權(quán)利，要想中標必先過這一關(guān)，而做資格預審的又不是評標委員會。于是違反《招標投標法》的種種弊端在這一個階段就發(fā)生了。
2．評標
�。�1）評標的時間太短，在短短的時間內(nèi)根本不可能看完5-7份厚厚的投標文件，進行實質(zhì)響應(yīng)性的審查成了一句空話。最后還是看報價說話。有些投標價，和其采用的機械、勞力數(shù)量不配套、而采用的機械、勞力數(shù)量和施工方法、工期、施工組織設(shè)計不配套等等。
�。�2）投標報價和標底的計算基礎(chǔ)。到目前為止，大部分的投標報價以及標底的計算還是依據(jù)施工定額來計算。即根據(jù)招標文件給出的工程量清單，和招標文件所規(guī)定的定額標準來計算。大家知道，定額是一個平均的統(tǒng)計概念，是各種工程項目所用某種成本的平均，又是若干施工單位工作效率的平均，還是若干年的平均，用這種定額計算的工程造價能反映現(xiàn)實工程的真正的造價嗎？這里和具體工程的自然、地形、地址、水文條件、施工方法、建筑材料的來源和配置、施工組織設(shè)計、施工管理、進度計劃安排、施工效率都沒有了關(guān)系，顯然不能反映現(xiàn)實工程的真正的造價。如果定額沒有用錯、采用的市場價格相同、風險和利潤取值也一樣，那么報價就會是一樣的。在這種基礎(chǔ)上的報價僅僅是為了中標的一種博弈手段，絲毫也不能代表工程的合理價格！用這個價格即使中標了也無法用它來進行成本的控制和核算。用這種方法計算出來的標底，顯然也不能用來作為合理價格的衡量標準。正確的投標報價和標底的計算基礎(chǔ)，應(yīng)當是根據(jù)具體工程的實際條件、施工組織設(shè)計和施工單位的施工效率進行的單價分析。具體方法限于篇幅這里不再贅述了。
（3）投標價的評比。一般采用了世界銀行所不接受的設(shè)標底，和報價低于某一標準（或低于成本）投標就無效的做法。世界銀行之所以不接受這種做法，就是因為這種報價的方法，不能反映現(xiàn)實工程的真正的造價；相反，還可能淘汰掉按單價分析法報價的真正的合理最低價的好的投標。特別是有的標價評比方法是，“先去掉一個最高價格的投標，再去掉一個最低價格的投標”，然后再進行評比。這樣，真正的合理最低價的好的投標就“死”定了！
無怪乎有些評標專家說，若按以上所談的這種資格預審和評標的方法，那么，一個好的投標其“中標的必然性就很小，而偶然性極大”。當然，上述的這種情況是個別的，但會影響《招標投標法》的執(zhí)行力度。
在《招標投標法》實施六周年的時候，召開“中國招標投標高層論壇”，回顧改革開放以來我國招投標事業(yè)發(fā)展的歷程，總結(jié)《招標投標法》實施六年來的經(jīng)驗及存在的問題，研究探討進一步整頓和規(guī)范招投標市場秩序，創(chuàng)造公平競爭和有利于招投標行業(yè)健康發(fā)展的市場環(huán)境，借鑒國際上的先進經(jīng)驗，建立健全適合我國國情的招投標制度，十分必要。
以上看法和意見，必有片面和不當之處，歡迎批評指正。
中國首屆招投標高層論壇書面發(fā)言2006年10月27日
清華大學教授北京市招投標活動特約監(jiān)督員王綦正
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